양원제 의회제도 도입방안에 관한 연구

Abstract

양원제 의회는 단원제 의회에 또 하나의 의회가 존재하는 제도이다. 최근 정치권에서 헌법 개정 논의가 뜨겁게 달아오르고 있는데 큰 시대적 요구에 비해 국내 양원제 도입에 대한 연구는 아직 많이 부족한 실정이다. 양원제 도입은 입법부의 구조와 기능을 근본적으로 바꿀 수 있는 중대한 문제이다. 개헌의 최우선 과제로 거론되는 대통령 중임제를 포함한 권력 분산을 위한 정부형태 개혁문제와 비견될 만큼 중요한 의미를 가진다. 양원제의 역사는 고대 그리스나 로마의 민회에서 기원을 찾을 수 있으나 오늘날 각국의 양원제 모델들은 영국 의회의 발전사에 뿌리가 있다고 볼 수 있다. 영국의 양원제가 다양한 국가에 적용되면서 여러 모습으로 발전하게 되는데, 주로 세 가지 형태의 양원제가 존재한다. 신분제형 양원제, 연방제국가형 양원제, 단일공화국형 양원제의 세 가지 유형에 따라 양원제의 기능과 장·단점이 차이를 나타낸다. 양원제의 역사와 세계에 도입된 현황을 살펴볼 때 크게 다음과 같은 장·단점이 존재한다. 먼저 양원제는 의회 내에서 두 번의 의안처리를 가능하게 하여 의안처리의 신중을 기하여 급진적인 의안처리를 방지할 수 있다는 장점이 있다. 둘째, 다양한 대표성을 구현할 수 있다. 상원의 구성방식에 따라 연방국가적 성격을 의회에 반영한다거나, 지역대표 및 직능대표의 특성을 의회 구성에 도입하는 방식으로 사회의 다양한 계층의 요구를 수용할 수 있으며, 소수 사회계층의 지지를 받는 사람도 의회에 선출될 수 있기 때문이다. 셋째, 특정 정당에 의해 정치이념이 한 쪽으로 쏠리는 현상을 막는다. 이를 통해 특히 하원의 파행적인 운영을 방지할 수 있고, 특정 정치세력에 의해 우경화 혹은 좌경화되기 쉬운 하원에 대한 견제 및 중재도 가능하다. 양원제가 의안처리의 신중을 기할 수 있다는 장점이 반대로 입법과정에서 시간과 비용을 많이 들인다는 뜻이 되어 효율성에서 문제가 발생할 수 있는 단점이 있다. 단원제 의회에 비해 결정의 부재가 심해질 수 있고, 나아가 책임소재가 불분명해지는 현상이 심화될 수 있다. 둘째, 선거방식 차이로 인한 문제가 생길 수 있다. 독일이나 프랑스 등은 간접선거로 상원의원을 선출하며 영국은 세습귀족이나 임명직 의원으로 피선거권 대상을 한정시키고 있다. 이는 민주적 정당성의 결여가 문제될 수 있다. 셋째, 다수 정당에 의한 대표성 문제가 생길 수 있다. 상원이 정당정치의 영향을 받게 되면 개개인이 소신 있는 의견을 내기가 어려운 구조가 될 수 있다. 넷째, 반대로 특정 계층만 대변하는 대표성 문제도 생길 수 있는데, 지역대표성이 너무 강조되면 상대적으로 인구가 많은 대도시를 무시하고 인구가 적은 소도시와 농촌을 우대하여 이들을 전체국민의 의사로 간주한다는 현상이 나타난다. 양원제 중에서 국가공동체를 처음 구성하는 과정에서 국가 연합적 성격을 지녔고 현재 연방제국가인 경우에는 상하원이 동등한 권한을 지닐 수 있지만 단일국가에서 상원이 하원과 유사한 권한을 지니는 예는 찾기 어렵다. 상원의 권한이 하원과 유사할 때 양원이 충돌하면 해결책을 찾기 쉽지 않기 때문이다. 따라서 대한민국에 상원을 도입할 때 하원과 경쟁하는 기관이 아니라 하원이 행하는 기능을 보완하는 기관이 되어야 한다. 연방제가 아닌 단일국가에서 상원의 민주적 정당성을 확보하기 위한 고민이 필요하며 이에 맞추어 공동대표, 직능대표, 지역대표라는 세 가지의 방안이 있을 수 있으나 현재 우리나라의 정치적 시대적 상황을 고려할 때 지역대표형 양원제를 도입하는 것이 가장 적절하다. 지역대표형 양원제는 차별적 효율성을 강조한 고도 성장기 산업화 시대를 지나온 우리나라의 현재 실정에서 지역의 균형개발을 촉진할 수 있고, 대통령제 속에서 강력한 중앙집권적 정부의 권력을 완화시켜 지방 분권을 강화할 수 있으며, 통일 한국을 대비하여 지역 간의 통합을 도모하여 국민통합을 이루어낼 수 있을 것으로 보인다.