지방자치단체의 생활임금 실현 방안에 관한 연구

Abstract

국 문 초 록

지방자치단체의 생활임금 실현 방안에 관한 연구 - 울산광역시 생활임금 정책의 실현 과제를 중심으로 -

울산대학교 대학원 법학과 한 주 희

신종 코로나바이러스 감염증 사태로 인한 경기 침체는 일자리 감소와 소비 감소로 이어졌고, 저임금 근로자를 고용하고 있는 고용주들은 이러한 경기 침체로 인한 손해를 근로자들의 일자리를 줄이는 것으로 해소하려는 분위기가 있는 것이 사실이다. 이에 따라 저임금 근로자들이 느끼는 경기 침체의 영향은 이전보다 더 커지고 있다. 특히 이러한 현실은 사회 양극화를 가속화하고, 빈곤층을 확대시킨다는 점에서 빠른 대처가 필요하나, 이들에 대한 보호정책은 여전히 제대로 마련되어 있지 않은 실정이다. 현행법상 이러한 사회 양극화 문제에 대응하기 위해 최저임금제가 시행되고는 있으나, 이 역시도 그 한계로 인하여 저임금 근로자들의 빈곤 해소를 위한 역할을 다하지 못하고 있다. 이러한 상황에서 최근 도입이 논의되고 있는 생활임금은 임금의 하한을 높여 근로자들의 안정된 생활을 보장함과 동시에 노동의 질 향상에도 기여할 수 있는 것으로써, 최저임금제를 보완 또는 대체할 수 있는 제도로 주목을 받고 있다. 특히 다른 광역자치단체에 비해 울산광역시의 경우에는 비교적 재정자립도나 지역 경제상황 자체는 좋다고 볼 수 있지만, 다른 한편으로는 대기업 근로자와 저임금 근로자 사이의 큰 임금 격차가 지역적 문제로서 지적되고 있기도 하다. 생활임금은 이러한 임금격차 해소에도 유의미한 역할을 할 것이라 기대한다. 따라서 본 논문에서는 근로자의 기본적 임금 보장 및 각 근로자 간의 임금 격차를 줄이는 것에 기여할 수 있는 정책으로서의 생활임금의 도입 필요성과 함께, 특히 울산광역시의 생활임금 정책 실현을 위한 방안을 모색해보는 것을 목표로 한다.

구체적으로 검토해 보자면, 생활임금은 경기 침체에 따른 저임금 근로자의 존엄성을 유지·대처하기 위해 도입한 것으로 저임금 근로자와 그 가족의 안정된 생활을 보장하고, 지역사회의 소득 불평등을 개선하며, 지역 경제의 활성화에 영향을 미칠 것으로 기대되는 제도이다. 우리 헌법 제32조에서는 모든 국민은 근로의 권리를 가지며 국가는 사회적·경제적 방법으로 근로자의 고용 증진과 적정 임금의 보장에 노력하며, 인간의 존엄성을 보장하도록 하고 있는데, 생활임금은 이러한 법리에 부합하기에 이를 근거 규범으로 삼을 수 있다. 다만, 이 제도가 더욱 활성화되기 위해서는 구체적인 법률에 근거한 제도로서 자리매김해야 할 것이나, 현행법상 이 제도의 활용을 강제할 수 있는 법적 근거가 없고, 각 지방자치단체별로 생활임금에 관한 조례를 마련하고 있기는 하나, 이 역시도 상위법과의 충돌 여부나 문제점 등은 없는지 검토가 되고 정리되어야 한다. 이러한 검토를 위해, 본 논문에서는 주로 생활임금 제도를 두고 있는 다수의 외국 사례를 소개한다. 먼저 영국은 생활임금을 국가적 차원의 법으로 도입해 국가생활임금법으로 시행하고 있고, 이와 더불어 노조, 지역 단체, 종교 단체, 정치 조직 등이 함께 생활임금 캠페인을 하여 기업으로의 적용 범위 확산에 노력하고 있다. 그리고 미국은 연방국가로서 각 주의 특성에 맞게 운영되고 있으며, 특히 조례의 법적 효력 논란은 각 주의 사법 시스템을 통해 해소하고 있다. 한편, 일본은 생활임금의 한 부분으로 기업 소속 근로자에게만 적용하는 별도의 공계약 조례를 제정하여 시행하고 있는 특징이 있다. 이 공계약 조례 안에는 임금의 하한액과 함께 위반 시의 제재 규정 및 시정조치 명령 규정도 두고 있는데, 이러한 규정은 우리나라에서 생활임금의 민간 확대를 추진함에 있어서 활용할 수 있는 좋은 사례라 여겨진다. 이와 관련하여 지방자치법 제22조를 살펴보면, “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”라고 하고 있어, 일반적으로 지방자치단체는 원칙적으로 법령에 위반되지 않는다면 법령의 위임이 없이도 조례를 제정할 수 있다고 해석되고 있다. 다만, 같은 조항의 단서에서는 “주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”고 정하고 있다. 이 위임에 대해서는 위헌성 여부가 논의된 바 있으나, 대법원과 헌법재판소는 기본권 제한에 대해 헌법 제37조제2항을 근거로 법에 위반되지 않는다고 판단하고 있다. 따라서 현행법상 생활임금 지급대상자는 지방자치단체 소속 공공부문 근로자에게만 한정될 수밖에 없으며, 이는 현행 조례가 갖는 한계점이기도 하다. 그렇기 때문에 현 상황에서 생활임금 제도의 활성화를 위해 지급 범위를 확장시키는 것은 법의 범위를 벗어나 지방자치단체장의 고유권한을 침해하는 결과를 낳게 되므로, 이러한 문제점을 해소하기 위하여 현행법의 범위 안에서 보다 효율적인 생활임금 제도 도입 방안의 모색과 함께 상위법의 개정 등도 살펴보았다.

마지막으로 울산광역시 생활임금 조례의 내용 중에서 제·개정 되어야 할 내용이 있는지를 다른 광역자치단체의 조례와 비교함으로써, 울산광역시 생활임금 조례의 내용 중에 개정할 부분과 신설할 조항을 찾아 제시해 본다. 그리고 생활임금 조례의 내용 중에서 적용 대상자의 범위가 공공부문 소속 근로자에게만 한정되어있어 적은 수의 근로자만이 생활임금의 혜택을 누리고 있다. 그렇기에, 더 많은 근로자들이 혜택을 받을 수 있도록 민간 부문으로의 확산을 위해서 국내에서 먼저 시행 중인 지자체의 사례와 외국 사례를 바탕으로 효과적으로 민간기업으로 확산시키기 위한 방안을 검토하였다. 울산광역시는 재정여건이 좋은 상황이지만, 반면에 대기업과 저임금 근로자와의 임금격차를 줄여야할 과제가 있다. 기업이 자발적으로 최저임금 이상인 생활임금 수준으로 임금을 인상해 준다면 가장 이상적이겠지만, 이윤을 추구하는 기업이 이렇게 하기는 쉽지 않을 것이다. 그래서 울산광역시 생활임금을 시행함에 있어 민간 기업에게 적용할 법적, 제도적인 방안과 타 시도와의 조례 분석을 바탕으로 조례의 제·개정 내용을 제시하였다. 아울러 울산광역시가 생활임금을 공공부문만이 아닌 민간부문으로의 확산할 수 있는 방안도 제시한다.

주요어: 임금, 저임금 근로자, 생활임금, 최저임금, 지방자치법, 조례 제정, 생활 안정, 사회 양극화, 정책 실행